30 - 31 мая состоится конференция в Ярославле, куда, видимо, поехать не
удастся. Но тезисы подготовлены, не пропадать же...
Тезисы - ниже.
ЭФФЕКТИВНОСТЬ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ: ПОНЯТИЕ, ПРОБЛЕМЫ, ОПЫТ
Т.С.Иларионова,
доктор философских наук, профессор
Российская
академия народного хозяйства и государственной
службы
при
Президенте Российской Федерации
Эффективность
управления на всех его уровнях и во всех средах – идет ли речь о государстве,
бизнесе или некоммерческом секторе – на протяжении веков являлась одной из
центральных задач власти. Однако далеко не всегда эта эффективность понималась
в современном ее значении – как исчисляемая величина, как сравнительная
категория. Значительный вклад в развитие понятия внесли опыты ХХ века
англосаксонских стран, которые пытались (и не без успеха) ввести управление государством
и его частями в привычные рамки менеджмента с представлениями о заменяемых управляющих,
об измерении результатов их труда и
усовершенствовании процесса принятия решений, где бы главным мерилом качества
признавалась финансовая сторона дела, денежный выигрыш[1].
Идея об управлении как измеряемой величине
становится достижением развития институтов демократии во второй половине ХХ
века. В самых разных странах ведется работа по созданию линейки индикаторов,
показателей эффективности управления, вводятся в действие сложные
вычислительные комплексы для его замеров, совершенствуется система требований к
кадрам. В СССР все большее значение придается выполнению и перевыполнению пятилетних
планов, в странах Северной Европы, в Великобритании вводятся в действие системы сбалансированных показателей[2].
Эти поиски стали
продолжением общего поворота, определившего
развитие института государства после Второй мировой войны – теперь как
подчиненного гражданину и гражданскому обществу. Установление контроля над властью становится цивилизационным
трендом. И в этих новых представлениях о месте и роли государства в современном
социальном устройстве стремление определять эффективность управления становится
одним из ключевых.
Другой важнейшей идеей
выступает стандартизация управления. Фактически это стало продолжением
размышлений о критериях эффективности: если мы находим универсальные критерии,
то тогда можно страны друг с другом сравнивать, выносить объективные суждения о
том, как какая из них функционирует, насколько качественным является
государство – вне зависимости от национальных, географических,
природно-климатических и иных объективных условий его существования.
Уже с 1970-х годов страны
Европы стали порознь вырабатывать стандарты в области регулирования экономики
(снятия административных барьеров), для простого и легкого доступа гражданам к
государственным службам, для жесткого контроля над чиновниками с целью борьбы с коррупцией, для развития институтов
гражданского общества и передаче этим институтам все больше прав по оказанию
услуг гражданам. Юридические удачи одной страны служили примером для
совершенствования законодательства в прочих странах.
21 июня 1988 года
Международная организация труда на своей Генеральной
конференции принимает Конвенцию о содействии занятости и защите от безработицы
[Конвенция 168][3],
в которой оговариваются права государственных служащих как наемных работников. Впервые
государство ставится в один ряд с прочими нанимателями – бизнес-организациями,
некоммерческим сектором. Оно должно также соблюдать условия занятости своих
работников, как и прочие субъекты экономики и социальной сферы.
Большую роль в глобализации проблем эффективности
государственного управления сыграло исследование «Качество государственного
управления», которое проводил Всемирный
банк в 1996 – 2008 годах. Предложенные в исследовании индикаторы впоследствии
вошли в научный и практический оборот большинства стран мира. Эти индикаторы
были сгруппированы по шести крупным темам:
1.
учет мнения населения и подотчетность
государственных органов;
2.
политическая стабильность и отсутствие
насилия;
3.
эффективность работы правительства;
4.
качество законодательства;
5.
верховенство закона;
6.
сдерживание коррупции[4].
7 марта 2003года Генеральная Ассамблея ООН принимает
резолюцию 57/277 «Государственное управление и развитие»[5], в
которой подтверждалось, «что действенное, ответственное, эффективное и гласное
государственное управление как
на национальном, так
и на международном уровне
призвано играть ключевую
роль в осуществлении согласованных на
международном уровне целей». Этой резолюцией 23 июня было
объявлено Днем государственной службы Организации Объединенных
Наций.
Идеи синхронизации
усилий стран по совершенствованию государственного управления продолжали свое
развитие в Европе. В предварительном проекте конституционного
договора (конституции) Европейского Союза (так и не принятого) в
качестве обязанности европейских институтов провозглашалось «обеспечивать и
развивать управление, которое имеет открытый, эффективный характер и
осуществляется на началах умеренности»[6].
Выступая
на конференции 20 сентября 2012 года, посвященной проблемам общественного
контроля, председатель Счетной палаты Российской Федерации С.В.Степашин
подчеркнул, что нашей стране для выполнения ее международных обязательств еще
многое нужно сделать – это касается, в частности, и обеспечения открытости,
доступности, понятности для граждан страны такого важного документа, как бюджет. То есть сегодня
требования стандартизации предъявляются и
к сугубо национальным институтам, которые являются символами государственного суверенитета.
Поучается,
что измерение эффективности государственного и муниципального управления – своего
рода «территория» с ограничениями «по суверенитету», потому что идет очевидное рейтингование государств. И возникает дилемма: сверять ли собственную власть
с существующими в других странах, или
«идти своим путем», без оглядки на изменения систем государственного и
муниципального управления за границей.
Но
«идти своим путем» значит в современном мире только одно – оказаться в
изоляции. Это полностью противоречит интересам России. Вот почему и у нас началась
и настойчиво продолжается работа по совершенствованию государственной службы,
административной системы, по противодействию коррупции.
В
ряду этих мер следует рассматривать и оценивать принятые документы, на
основании которых делались попытки определить эффективность отдельных
управленческих систем России. 28 июня 2007 года был принят Указ Президента
Российской Федерации № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации». Этим Указом утверждался Перечень
показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В нем было 43 позиции, в том числе субъективные – на основе опросов населения, которые бы позволили выявить мнение граждан о региональной власти.
показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В нем было 43 позиции, в том числе субъективные – на основе опросов населения, которые бы позволили выявить мнение граждан о региональной власти.
28 апреля 2008 года принимается Указ Президента Российской Федерации N 607
«Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских
округов и муниципальных районов», утверждается Перечень показателей эффективности
деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных
районов, он содержал 30 показателей,
часть из которых также предполагала выявление мнения граждан.
13 мая 2010 года подписывается Указ
Президента Российской Федерации, в соответствии с которыми два ранее принятых документа получают дополнения. Это
Указ N 579 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления городских
округов и муниципальных районов в области энергосбережения и повышения
энергетической эффективности».
Комбинация показателей привела к тому, что
существенно выросла отчетность субъектов Федерации перед федеральным центром,
что вызывало серьезное противодействие губернаторов. Это ясно показала пленарная дискуссия «Точки роста: критерии эффективности региональных
институтов», состоявшаяся 18 января 2012 года в рамках Гайдаровского форума в
Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте
Российской Федерации. Губернатор Пермского края
О.Чиркунов, губернатор Ульяновской области С.Морозов, глава Республики
Бурятия В.Наговицын эти претензии публично предъявили министру регионального
развития Российской Федерации В.Басаргину (затем сменившего на посту
губернатора О.Чиркунова). Речь шла о большом количестве показателей, которые,
по их мнению, только мешают работе. Претензии же к министру были потому, что Минрегион
администрировал выполнение указов Президента.
На самом деле помимо большой отчетности была и другая проблема. Создававшиеся
в течение ряда лет отечественные рейтинги никоим образом не влияли на оценку
деятельности региональных и муниципальных властей политическим руководством страны:
отстававшие пребывали на своих местах, разве что теряя в деньгах, потому что по
заведенной практике те, кто был в передовиках по этим показателям, получали
субсидии из Центра.
И на смену этим документам 21
августа 2012 года пришел Указ Президента Российской Федерации от N 1199
«Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». В соответствии с утвержденным этим Указом Перечнем теперь оставалось всего 11 показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
«Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». В соответствии с утвержденным этим Указом Перечнем теперь оставалось всего 11 показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Но совершенствование системы продолжается. Решили
пойти по пути выявления и оценки приоритетных направлений развития страны. Этой
цели должен был служить принятый 10 сентября 2012 года Указ Президента
Российской Федерации N 1276 «Об оценке
эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной
власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов
государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию
благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности». Но, увы, документ практически ничего не дал. Более
того, положение на рубеже 2012 и 2013
годов только ухудшилось, потому что вследствие роста страховых взносов в
социальные фонды количество индивидуальных предпринимателей драматически
сократилось: по данным
Минэкономразвития на март 2013 года, количество ИП уменьшилось почти на 300
тысяч[7].
Значит ли все это, что измерение эффективности государственного
и муниципального управления – дело ненужное? Определенно, нет. В мире
демократических режимов есть единственный путь добиться процветания страны – это «укрощение» управления, создание такой
системы, в которой административные процессы были бы прозрачны, зависели бы от
мнения людей, имели бы внутренние стимулы к саморазвитию и
самосовершенствованию. Сегодня нужно
быть в русле международных тенденций развития, чтобы стать первым. И это
означает для нас новый уровень работы для качественного государства – разумного
в тратах, заботящегося о гражданах, умеющего защищать свои интересы.
[1]
См., например: Питерс Т. Дж., Уотерман-мл.
Р. В поисках совершенства [Текст]
: уроки самых успешных компаний Америки / Том Питерс, Роберт
Уотерман-мл. ; [пер. с англ. В. В. Кулебы, О. Л. Пелявского] .- М.: Бизнеском, 2010.
[3]
http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/jobles.shtml
[4]
http://gtmarket.ru/news/state/2009/07/10/2242
[5]
http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N02/557/67/PDF/N0255767.pdf?OpenElement
[6]
http://eulaw.edu.ru/documents/legislation/dekl_zaiav/konst_es_pr.htm
[7]
http://www.rg.ru/2013/03/11/rynok-micro-site-anons.html
Комментариев нет:
Отправить комментарий